TORRE DE BABEL DA LEGISLAÇÃO FISCAL
Este é um assunto que parece não ter fim, começou na década de 90 com o convênio ICMS 156/94. Bem, mas o que é um convênio? Convênio é um termo firmado pelas secretarias de fazenda de todo o Brasil em que se comprometem a seguir o mesmo procedimento sobre um determinado assunto. Em Dezembro de 1994 quanto o convênio 156 foi assinado por todos os estados e DF, determinou o uso do ECF (Emissor de Cupom Fiscal). Porém logo observou que a implantação dos termos descritos no convênio dependeria de algumas regulamentações em cada estado, nesse momento percebeu-se que o convênio nasceu errado, pois pouquíssimos estados brasileiros conseguiriam cumprir o assinado.
Assim se fez pelos próximos 06 anos, até que em 2001 assinou-se um novo convênio 85/01, nesse momento o convênio começou a funcionar de fato, porém mais uma vez, apenas em alguns estados, como Minas Gerais, Santa Catarina e Bahia.
Novamente, durante o processo de implementação do convênio permitiu-se que cada Secretaria da Fazenda de cada Estado Brasileiro, pudesse interpretá-lo da forma que fosse mais conveniente. Sabe aquela história do árbitro de futebol que interpreta a falta, ora foi pênalti ora não foi, e cada jogo tem um critério diferente, e cada jogador precisa mudar seu estilo de jogar de acordo com a interpretação de cada árbitro, é isso que ocorre com a legislação fiscal do ECF.
É sabido que em função da complexa legislação fiscal brasileira, em função da enorme carga tributária que sofrem todas as empresas e da falta de informação do empresariado, é prática comum que todos os empresários tentem diminuir ao máximo a sua carga tributária, interpretando as leis e usando brechas da legislação, que são muitas.
A prova de que a legislação é mal feita e provoca dezenas de desentendimentos, são as diversas mudanças que se fazem desde 2001, procurando cobrir as falhas que são descobertas com o uso e interpretações. As mudanças não se dão somente por incorporação de novas tecnologias, mas principalmente para correção de falhas.
Recentemente, em 2008, o CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária) através do COTEPE (Comissão Técnica Permanente), no grupo denominado GT46, que inteligentemente, reuniu diversos segmentos da automação e do fisco para escrever regras que pudessem rever todo o processo, criar uma certificação e igualar os procedimentos. Foi criado o Roteiro de Análise do PAF-ECF (Programa Aplicativo Fiscal para ECF). Infelizmente não funcionou. Alguns estados seguem os atos do Cotepe, outros não seguem, as interpretações do roteiro de análise, que deveria ser um orientador que igualasse os procedimentos de produção do PAF-ECF, continuam a ocorrer e com isso softwares diferentes são aceitos pelas mesmas regras e os fiscos estaduais não acompanham em tempo todas as mudanças feitas no roteiro e por isso avaliam de forma diferente cada nova regra estabelecida no roteiro do Cotepe.
Com tudo isso, temos uma grande colcha de retalhos, bastante remendada e cheia de falhas e imperfeições, uma grande obra que nunca conseguiu alcançar seu objetivo. Apresento algumas características da atual legislação que trata do ECF em todo o Brasil.
• O roteiro do PAF-ECF já recebeu 04 atualizações e várias revisões em apenas 02 anos, é mostra de que contem muitas imperfeições ou que o tema é bastante complexo para ser totalmente regulamentado.
• Em 18 estados brasileiros o PAF-ECF é obrigatório, pelo menos na teoria, pois é sabido que ainda existem em uso diversos programas fiscais que não são PAF.
• Em 08 estados brasileiros o PAF-ECF é aceito, ou seja, se for PAF tudo bem, se não for também está tudo bem, nesse caso, então para que gastar tempo e dinheiro com o desenvolvimento do PAF?
• No estado do Mato Grosso o PAF-ECF não é reconhecido. Então para que o Cotepe? Para que o GT46? A regra é para qual parte do Brasil?
• Além do Roteiro de Análise, é necessário que hajam leis ou portarias que regulamentem a implantação do ECF. O roteiro pode ser apenas uma peça de ficção se a SEFAZ não regulamentar o processo.
• O PAF tem validade de 01 ano apenas, com isso todas as empresas desenvolvedoras precisam trocar seus aplicativos em todos os seus clientes anualmente, como trata-se de aplicativo fiscal, a substituição não pode ser feita simplesmente com um Download na internet, é necessário a troca de outros arquivos e reconfigurações. Fazer a substituição em 100 ou 200 clientes é possível, mas para 10000 é impossível fazer em tempo hábil.
• Os ECFs fabricados por 02 dezenas de empresas brasileiras são constantemente alterados, sejam no funcionamento ou nos quesitos de segurança, e com isso provocam mudanças constantes nos softwares PAF e exigindo sempre um enorme esforço para manter todos as empresas atualizadas.
• Toda empresa que for obrigada a usar o ECF e o PAF, precisa necessariamente mantê-lo atualizado, e de tempos em tempos trocá-lo por outro novo, exigindo novos investimentos em softwares e equipamentos.
• O fisco provoca mudanças constantes no ECF e no PAF, com isso operam ao mesmo tempo modelos diferentes de ECF e versões diferentes de PAF, em empresas diferentes ou até na mesma empresa, dessa forma a análise e manutenção se torna muito mais complexa.
• É exigido da fiscalização que conheça todos os modelos de ECF e todas as versões de PAF, provocando mais confusão e interpretações errôneas. Um bom exemplo são as ECF matriciais e as térmicas com MFD, ambas válidas, com funcionamentos distintos e recursos diferentes, mas tratadas pela mesma legislação.
• Os fiscos estaduais além de mudarem as regras do jogo, após publicarem portarias comunicando as novas regras, prorrogam por várias vezes os prazos para início das novas regras, com isso criam descrédito e fazem com que os interventores, desenvolvedores de PAF e fabricantes percam investimentos e sejam obrigados a mudar constantemente seus planejamentos.
• O foco do fisco é achar meios de sonegação fiscal, enquanto o foco deveria ser apurar corretamente as informações de faturamento e tributação de cada empresa, provocar agilidade no funcionamento da automação e redução de custo para o empresário, dessa forma arrecadaria mais impostos e facilitaria a implantação dos processos. Falta ao fisco profissionais que conheçam de processos e métodos.
• Cada estado brasileiro tem sua regulamentação para cadastramento do PAF, na maioria deles são exigidos cerca de 20 documentos (*) para realizar o cadastro da Software House desenvolvedora de PAF. Pois se é exigido que o PAF seja registrado no CONFAZ e tenha publicado no DOU (Diário Oficial da União) o seu despacho, porque o cadastro não pode ser único para todos os estados, sendo feito somente no CONFAZ? O estado do Rio de Janeiro automatizou o processo de cadastro utilizando a internet e os certificados digitais, apesar de ainda precário, é o meio mais inteligente e poderia ser incorporado pelo CONFAZ.
• Atualmente São Paulo está produzindo um novo sistema para ECF http://www.fazenda.sp.gov.br/sat/, que entrando em vigor servirá somente ao estado de SP. Certamente SP não está preocupado com o GT46 e imagina pertencer a outro Brasil.
• É exigido do desenvolvedor de PAF que apresente seu PAF a um órgão credenciado pelo CONFAZ e que esse órgão faça todos 113 testes e requisitos previstos no roteiro de análise, porém é fato que existem interpretações diferentes para alguns requisitos , com isso PAFs construídos por empresas no RS podem ter comportamentos diferentes de PAFs das empresas do RN, mas ambos podem ser cadastrados em MG como se fossem iguais, pois seguiram o mesmo roteiro. Além disso, ao verificar o PAF o órgão credenciado emite um laudo comprovando a análise e gera um código MD5 (Message-Digest algorithm 5) para aquele PAF, essa ação deveria ser suficiente para garantir ao fisco a funcionalidade correta do PAF e isentar o desenvolvedor de fraudes, mas não é o que ocorre, pois o desenvolvedor continua sendo responsável solidário. Então para que o Laudo? São Paulo e Paraná é que estão certos em não exigir o PAF?
E o consumidor, como fica? O consumidor passa no supermercado em Belo Horizonte e recebe seu cupom fiscal sem pestanejar. O mesmo consumidor passa na mercearia em Santa Bárbara do Monte Verde e sequer tem ECF. A mercearia não tem ECF porque de fato não lhe é exigido que tenha. “Dois Pesos e Duas Medidas”
E o empresário, como fica? Em Vila Velha é exigido o ECF e PAF atualizado, porém não para todas as empresas, com isso o fisco cria a concorrência desleal, pois não é capaz de manter regras iguais para todos.
Empresas nacionais que comercializam seus programas em diversos estados são obrigadas a nivelar por cima e com isso exigir o PAF de seus clientes no Mato Grosso ou criam versões diferentes para cada estado. Contribuintes como a rede Carrefour ou Walmart que operam em todo o Brasil são obrigados a adaptar-se as diversas regras de cada estado.
Qual a solução?
A meu ver a solução passa pela simplificação do processo, criação de outros mecanismos que garantam a arrecadação fiscal sem depender de equipamentos como o ECF, permitir que a automação comercial exerça o papel de facilitador do processo de atendimento ao consumidor final e de geração de informação gerencial para o empresário. Isto não é nenhuma utopia, muito pelo contrário, é perfeitamente possível sem ferir absolutamente qualquer questão tributária ou fiscal, basta que o fisco se permita participar do processo de automação, entenda que se o contribuinte tiver menor custo e facilidade na implantação da automação, também poderá aumentar o faturamento, cumprir as regras e consequentemente recolher mais impostos. Que o fisco use as tecnologias existentes para aumentar seus controles, mas sem transferir as responsabilidades de fiscalizar para desenvolvedores e interventores, pois não é isso a que se propõe em seus negócios.
O processo de PAF-ECF está tão complexo que depende de desenvolvedores, interventores, fabricantes, fisco, órgãos analisadores e CONFAZ. A solução é SIMPLIFICAR.
(*) Documentos exigidos para cadastro do PAF em cada estado.
1. Requerimento
2. Ficha cadastral
3. Termo de Autenticação (repete informações do requerimento)
4. Termo de Depósito (repete informações do requerimento)
5. Termo de Compromisso e Fiança
6. Certidões de débito
7. Contrato Social
8. Comprovante das operadoras de cartões de crédito
9. Laudo de Análise Funcional
10. Despacho do Cotepe
Entre outros procedimentos menores.
O Custo médio de cadastramento de cada PAF nos 18 estados brasileiros que exigem o procedimento, somado ao custo de análise por órgão credenciado e análise de TEF, gira em torno de R$6.000,00 para cada versão.
Site do CONFAZ = http://www.fazenda.gov.br/confaz/
A Torre de Babel, segundo a narrativa bíblica no Gênesis, foi uma torre construída por um povo com o objetivo que o cume chegasse ao céu, para que não fossem espalhados sobre toda a terra. Deus parou este projeto ao confundir a sua linguagem e espalhar o povo sobre toda a terra. Esta história é usada para explicar a existência de muitas línguas e raças diferentes. A localização da construção teria sido na planície entre os rios Tigre e Eufrates, na Mesopotâmia (atual Iraque), uma região célebre por sua localização estratégica e pela sua fertilidade.
http://pt.wikipedia.org/wiki/Torre_de_Babel
Assim se fez pelos próximos 06 anos, até que em 2001 assinou-se um novo convênio 85/01, nesse momento o convênio começou a funcionar de fato, porém mais uma vez, apenas em alguns estados, como Minas Gerais, Santa Catarina e Bahia.
Novamente, durante o processo de implementação do convênio permitiu-se que cada Secretaria da Fazenda de cada Estado Brasileiro, pudesse interpretá-lo da forma que fosse mais conveniente. Sabe aquela história do árbitro de futebol que interpreta a falta, ora foi pênalti ora não foi, e cada jogo tem um critério diferente, e cada jogador precisa mudar seu estilo de jogar de acordo com a interpretação de cada árbitro, é isso que ocorre com a legislação fiscal do ECF.
É sabido que em função da complexa legislação fiscal brasileira, em função da enorme carga tributária que sofrem todas as empresas e da falta de informação do empresariado, é prática comum que todos os empresários tentem diminuir ao máximo a sua carga tributária, interpretando as leis e usando brechas da legislação, que são muitas.
A prova de que a legislação é mal feita e provoca dezenas de desentendimentos, são as diversas mudanças que se fazem desde 2001, procurando cobrir as falhas que são descobertas com o uso e interpretações. As mudanças não se dão somente por incorporação de novas tecnologias, mas principalmente para correção de falhas.
Recentemente, em 2008, o CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária) através do COTEPE (Comissão Técnica Permanente), no grupo denominado GT46, que inteligentemente, reuniu diversos segmentos da automação e do fisco para escrever regras que pudessem rever todo o processo, criar uma certificação e igualar os procedimentos. Foi criado o Roteiro de Análise do PAF-ECF (Programa Aplicativo Fiscal para ECF). Infelizmente não funcionou. Alguns estados seguem os atos do Cotepe, outros não seguem, as interpretações do roteiro de análise, que deveria ser um orientador que igualasse os procedimentos de produção do PAF-ECF, continuam a ocorrer e com isso softwares diferentes são aceitos pelas mesmas regras e os fiscos estaduais não acompanham em tempo todas as mudanças feitas no roteiro e por isso avaliam de forma diferente cada nova regra estabelecida no roteiro do Cotepe.
Com tudo isso, temos uma grande colcha de retalhos, bastante remendada e cheia de falhas e imperfeições, uma grande obra que nunca conseguiu alcançar seu objetivo. Apresento algumas características da atual legislação que trata do ECF em todo o Brasil.
• O roteiro do PAF-ECF já recebeu 04 atualizações e várias revisões em apenas 02 anos, é mostra de que contem muitas imperfeições ou que o tema é bastante complexo para ser totalmente regulamentado.
• Em 18 estados brasileiros o PAF-ECF é obrigatório, pelo menos na teoria, pois é sabido que ainda existem em uso diversos programas fiscais que não são PAF.
• Em 08 estados brasileiros o PAF-ECF é aceito, ou seja, se for PAF tudo bem, se não for também está tudo bem, nesse caso, então para que gastar tempo e dinheiro com o desenvolvimento do PAF?
• No estado do Mato Grosso o PAF-ECF não é reconhecido. Então para que o Cotepe? Para que o GT46? A regra é para qual parte do Brasil?
• Além do Roteiro de Análise, é necessário que hajam leis ou portarias que regulamentem a implantação do ECF. O roteiro pode ser apenas uma peça de ficção se a SEFAZ não regulamentar o processo.
• O PAF tem validade de 01 ano apenas, com isso todas as empresas desenvolvedoras precisam trocar seus aplicativos em todos os seus clientes anualmente, como trata-se de aplicativo fiscal, a substituição não pode ser feita simplesmente com um Download na internet, é necessário a troca de outros arquivos e reconfigurações. Fazer a substituição em 100 ou 200 clientes é possível, mas para 10000 é impossível fazer em tempo hábil.
• Os ECFs fabricados por 02 dezenas de empresas brasileiras são constantemente alterados, sejam no funcionamento ou nos quesitos de segurança, e com isso provocam mudanças constantes nos softwares PAF e exigindo sempre um enorme esforço para manter todos as empresas atualizadas.
• Toda empresa que for obrigada a usar o ECF e o PAF, precisa necessariamente mantê-lo atualizado, e de tempos em tempos trocá-lo por outro novo, exigindo novos investimentos em softwares e equipamentos.
• O fisco provoca mudanças constantes no ECF e no PAF, com isso operam ao mesmo tempo modelos diferentes de ECF e versões diferentes de PAF, em empresas diferentes ou até na mesma empresa, dessa forma a análise e manutenção se torna muito mais complexa.
• É exigido da fiscalização que conheça todos os modelos de ECF e todas as versões de PAF, provocando mais confusão e interpretações errôneas. Um bom exemplo são as ECF matriciais e as térmicas com MFD, ambas válidas, com funcionamentos distintos e recursos diferentes, mas tratadas pela mesma legislação.
• Os fiscos estaduais além de mudarem as regras do jogo, após publicarem portarias comunicando as novas regras, prorrogam por várias vezes os prazos para início das novas regras, com isso criam descrédito e fazem com que os interventores, desenvolvedores de PAF e fabricantes percam investimentos e sejam obrigados a mudar constantemente seus planejamentos.
• O foco do fisco é achar meios de sonegação fiscal, enquanto o foco deveria ser apurar corretamente as informações de faturamento e tributação de cada empresa, provocar agilidade no funcionamento da automação e redução de custo para o empresário, dessa forma arrecadaria mais impostos e facilitaria a implantação dos processos. Falta ao fisco profissionais que conheçam de processos e métodos.
• Cada estado brasileiro tem sua regulamentação para cadastramento do PAF, na maioria deles são exigidos cerca de 20 documentos (*) para realizar o cadastro da Software House desenvolvedora de PAF. Pois se é exigido que o PAF seja registrado no CONFAZ e tenha publicado no DOU (Diário Oficial da União) o seu despacho, porque o cadastro não pode ser único para todos os estados, sendo feito somente no CONFAZ? O estado do Rio de Janeiro automatizou o processo de cadastro utilizando a internet e os certificados digitais, apesar de ainda precário, é o meio mais inteligente e poderia ser incorporado pelo CONFAZ.
• Atualmente São Paulo está produzindo um novo sistema para ECF http://www.fazenda.sp.gov.br/sat/, que entrando em vigor servirá somente ao estado de SP. Certamente SP não está preocupado com o GT46 e imagina pertencer a outro Brasil.
• É exigido do desenvolvedor de PAF que apresente seu PAF a um órgão credenciado pelo CONFAZ e que esse órgão faça todos 113 testes e requisitos previstos no roteiro de análise, porém é fato que existem interpretações diferentes para alguns requisitos , com isso PAFs construídos por empresas no RS podem ter comportamentos diferentes de PAFs das empresas do RN, mas ambos podem ser cadastrados em MG como se fossem iguais, pois seguiram o mesmo roteiro. Além disso, ao verificar o PAF o órgão credenciado emite um laudo comprovando a análise e gera um código MD5 (Message-Digest algorithm 5) para aquele PAF, essa ação deveria ser suficiente para garantir ao fisco a funcionalidade correta do PAF e isentar o desenvolvedor de fraudes, mas não é o que ocorre, pois o desenvolvedor continua sendo responsável solidário. Então para que o Laudo? São Paulo e Paraná é que estão certos em não exigir o PAF?
E o consumidor, como fica? O consumidor passa no supermercado em Belo Horizonte e recebe seu cupom fiscal sem pestanejar. O mesmo consumidor passa na mercearia em Santa Bárbara do Monte Verde e sequer tem ECF. A mercearia não tem ECF porque de fato não lhe é exigido que tenha. “Dois Pesos e Duas Medidas”
E o empresário, como fica? Em Vila Velha é exigido o ECF e PAF atualizado, porém não para todas as empresas, com isso o fisco cria a concorrência desleal, pois não é capaz de manter regras iguais para todos.
Empresas nacionais que comercializam seus programas em diversos estados são obrigadas a nivelar por cima e com isso exigir o PAF de seus clientes no Mato Grosso ou criam versões diferentes para cada estado. Contribuintes como a rede Carrefour ou Walmart que operam em todo o Brasil são obrigados a adaptar-se as diversas regras de cada estado.
Qual a solução?
A meu ver a solução passa pela simplificação do processo, criação de outros mecanismos que garantam a arrecadação fiscal sem depender de equipamentos como o ECF, permitir que a automação comercial exerça o papel de facilitador do processo de atendimento ao consumidor final e de geração de informação gerencial para o empresário. Isto não é nenhuma utopia, muito pelo contrário, é perfeitamente possível sem ferir absolutamente qualquer questão tributária ou fiscal, basta que o fisco se permita participar do processo de automação, entenda que se o contribuinte tiver menor custo e facilidade na implantação da automação, também poderá aumentar o faturamento, cumprir as regras e consequentemente recolher mais impostos. Que o fisco use as tecnologias existentes para aumentar seus controles, mas sem transferir as responsabilidades de fiscalizar para desenvolvedores e interventores, pois não é isso a que se propõe em seus negócios.
O processo de PAF-ECF está tão complexo que depende de desenvolvedores, interventores, fabricantes, fisco, órgãos analisadores e CONFAZ. A solução é SIMPLIFICAR.
(*) Documentos exigidos para cadastro do PAF em cada estado.
1. Requerimento
2. Ficha cadastral
3. Termo de Autenticação (repete informações do requerimento)
4. Termo de Depósito (repete informações do requerimento)
5. Termo de Compromisso e Fiança
6. Certidões de débito
7. Contrato Social
8. Comprovante das operadoras de cartões de crédito
9. Laudo de Análise Funcional
10. Despacho do Cotepe
Entre outros procedimentos menores.
O Custo médio de cadastramento de cada PAF nos 18 estados brasileiros que exigem o procedimento, somado ao custo de análise por órgão credenciado e análise de TEF, gira em torno de R$6.000,00 para cada versão.
Site do CONFAZ = http://www.fazenda.gov.br/confaz/
A Torre de Babel, segundo a narrativa bíblica no Gênesis, foi uma torre construída por um povo com o objetivo que o cume chegasse ao céu, para que não fossem espalhados sobre toda a terra. Deus parou este projeto ao confundir a sua linguagem e espalhar o povo sobre toda a terra. Esta história é usada para explicar a existência de muitas línguas e raças diferentes. A localização da construção teria sido na planície entre os rios Tigre e Eufrates, na Mesopotâmia (atual Iraque), uma região célebre por sua localização estratégica e pela sua fertilidade.
http://pt.wikipedia.org/wiki/Torre_de_Babel
